Электронная казна

Электронная казна

М .С. Савельев
заместитель директора по маркетингу компании ЗАО НИП "Информзащита"

ТАКОЙ государственный орган, как Федеральное казначейство РФ, появился в современной России более 10 лет назад - сначала в составе Министерства финансов России, а с 2005 г. как самостоятельная федеральная служба. За это время Федеральное казначейство прошло огромный путь и стало полноценным инструментом реализации бюджетной политики государства. В числе главных обязанностей службы - обеспечение исполнения федерального бюджета, предварительный и текущий контроль за главными распорядителями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении бюджетными учреждениями.

Ведь именно казначейство распределяет доходы от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней. Оно же и производит выплаты из федерального бюджета и внебюджетных источников от имени и по поручению получателей средств федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства. Казначейство является таким образом единой кассой для всех федеральных органов власти и бюджетных учреждений.

Гербовая бумага

Учет денежных средств, выплаты по платежным поручениям и вся прочая работа, связанная с исполнением и контролем за бюджетом, в прошлом веке все еще велась практически "по старинке", с использованием традиционных бумажных технологий.

При этом нагрузка по обработке документов ложилась на всех участников этого процесса: от бюджетополучателей и бюджетораспорядителей до самих сотрудников Казначейства. Все заявки на оплату поступали в отделения Казначейства, где сводились в большие реестры, после чего отправлялись в его территориальные органы.

Все это требовало колоссальных временных затрат: от составления и обобщения заявок в реестры до банальных проблем с их доставкой. Ведь из некоторых уголков нашей огромной Родины их приходилось доставлять с оказией на идущей раз в месяц в область машине.

Кроме того, процесс шел так: заявка создавалась в электронном виде на компьютере, распечатывалась, подписывалась и отправлялась в органы Казначейства, где операторы вводили данные этой заявки в казначейскую систему.

Естественно, что тут в полной мере проявлял себя человеческий фактор: утеря заявок, двойной ввод одной и той же заявки и банальные ошибки при повторном вводе информации.

С началом роста экономики нашей страны стало ясно, что и казначейское исполнение бюджета в этих условиях сопровождается лавинообразным ростом объемов документооборота и уже не может существовать без автоматизации.

Путь перемен

Преимущества перехода на обмен платежными поручениями и прочими документами в электронном виде очевидны. Это позволяет:

• уменьшить или полностью устранить ошибки, появляющиеся на этапе повторного ввода информации с бумажных носителей в информационную систему;
• обеспечить экономию времени и ресурсов на доставку и обработку документов;
• значительно сократить время осуществления операций.

Но на пути прогресса стояло огромное число проблем, которые пришлось решать руководству Казначейства, причем эти проблемы сыпались как из рога изобилия на каждом шагу.

Надо было определить форматы и структуры файлов, в которых бюджетные организации будут подавать информацию, способ их именования, регламент передачи.

Несмотря на кажущуюся простоту, навести порядок во взаимодействии с 30 000 абонентов было очень непросто.

Следующая проблема -связь. Ведь своевременного исполнения платежных поручений очень сложно добиться, если дискету с электронными документами нужно везти с оказией раз в месяц. Кроме того, по иронии судьбы, дискеты - менее транспортабельный материал, чем бумага: повредить их в процессе перевозки проще простого.

Наличие связи - это решение одних проблем, но вместе с тем и создание новых: передаваемая информация - конфиденциальна, и Казначейство обязано ее защитить.

Кроме того, нужно было продумывать и вопросы сетевой безопасности. Ведь для электронного обмена приходится "впускать" в свою информационную систему те самые 30 000 пользователей. Если даже отбросить злой умысел, то никто не гарантирует, что с подключаемых компьютеров в систему не проникнет зловредный код.

Но и это еще не все... Требовалось обеспечить то, что называется юридически значимым документооборотом. А это:

• однозначная идентификация отправителя информации (аналог собственноручной подписи);
• защита документов от несанкционированной модификации в процессе передачи или внесения намеренных искажений на этапе подготовки.

Сказать о том, что эти проблемы решаются использованием ЭЦП - значит, не сказать почти ничего. Даже если отвлечься от того, что на момент начала строительства новой системы документооборота в России физически не было программного обеспечения, позволяющего просто проставить ЭЦП под файлом.

Помимо того, что все эти проблемы необходимо было решить, нужно было подумать о том, чтобы конечная стоимость программного обеспечения, которое понадобится бюджетополучателю, была невысокой. Ведь многие бюджетные организации на тот момент просто не могли приобретать дорогостоящие решения.

Люди, которые свернули горы

Надо отдать должное, что у работников Казначейства не опустились руки, и они смогли добиться поставленных целей.

Немаловажную роль тут сыграла и проявленная целеустремленность. Не распыляясь на все задачи сразу, строительство системы документооборота шло строго поэтапно: создание опорной сети связи, ее защита, создание необходимого клиентского ПО, отработка регламентов взаимодействия с бюджетными организациями.

Причем при построении системы был избран принцип жесткой стандартизации: все предлагаемые Казначейству решения проходили строгий отбор, тестировались в центральном аппарате, а затем лучшие внедрялись во всех структурных подразделениях. Наверное, это единственно правильный способ внедрения подобных систем в столь крупных и распределенных структурах.

Ведь при таком подходе люди из разных подразделений могут опираться на опыт друг друга, оказывать друг другу помощь. А если возникают проблемы, то они одинаковы у всех и над ними трудится коллективный разум.

Бесценный опыт

Разговоров про электронный документооборот ходит огромное количество. Но Федеральное казначейство - это, пожалуй, одна из немногих организаций в России, которая может похвастаться реальными результатами его внедрения.

При этом абсолютно без стеснения можно сказать, что именно опыт Казначейства оказал огромное влияние на развитие всей этой сферы в России.

Так, именно сотрудники Казначейства отлаживали решения по простой простановке ЭЦП, требуя от этих решений наиболее полного соответствия реальным задачам. Благодаря им мы сегодня имеем средства, которые позволяют подписать один и тот же файл несколькими людьми, проверить всю цепочку подписей разом.

Именно в рамках этой структуры составлялись требования к системам гарантированной доставки сообщений. Ведь при электронном обмене часто невозможно точно удостовериться в том, что электронный документ был получен адресатом. Квитанции о получении файлов в различных почтовых и подобных им системах очень легко подделать. А если адресат заинтересован в сокрытии факта получения конкретного документа, то подтвердить или опровергнуть его слова можно только при наличии в системе специальных механизмов квитирования корреспонденции и протоколирования всех действий системы обмена.

Исторический шаг

В 2005 г. Казначейством был сделан еще один шаг для построения эффективного и безопасного электронного документооборота и обеспечения электронных операций с денежными средствами федерального бюджета. Этим шагом стало разворачивание PKI-системы промышленного масштаба - UniCERT компании Cybertrust, проектируемая мощность которой 1 000 000 сертификатов. На сегодняшний день это самая большая PKI-система, развернутая в России.

Для обеспечения деятельности региональных управлений Федерального казначейства были развернуты 89 центров регистрации в территориальных управлениях. Эти центры обеспечивают анализ регистрационных сведений пользователей системы - участников бюджетного процесса, осуществляющих взаимодействие с органами Федерального казначейства по защищенным электронным каналам связи, инициируют издание сертификатов ключей подписей ведомственным удостоверяющим центром, обеспечивают управление жизненным циклом выданных пользователям сертификатов.

Для подключения к информационной системе Казначейства распорядителей и получателей бюджетных средств в 2252 отделениях предусмотрена установка специальных АРМ регистрации, принимающих заявки на получение сертификатов подписи и выдающих сертификаты открытых ключей после их выпуска.

Весь проект по созданию сети ведомственных удостоверяющих центров Федерального казначейства был реализован менее чем за 12 месяцев. Сдача системы в промышленную эксплуатацию состоялась в декабре 2005 г.

В настоящее время ведомственным удостоверяющим центром уже издано более 30 тысяч сертификатов цифровой подписи для обеспечения защищенного электронного документооборота между центральным аппаратом и территориальными органами Федерального казначейства, главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также органами, организующими исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.

Цифровая эра на пороге

В настоящее время ведется активное подключение к системе все новых и новых пользователей. Полный переход Федерального казначейства на исполнение бюджета в электронном виде с применением цифровой подписи предполагается осуществить в течение двух лет. Остается надеяться, что бесценный опыт Федерального казначейства будет использован в других российских проектах.